Türk Vatandaşlığının Sonradan Kazanılması: Başvuru Şartları, Takdir Yetkisi ve Ret Kararlarının Yargısal Denetimi

Yabancıların Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlığını sonradan kazanmaları, yalnızca kanunda yazılı belgelerin idareye teslim edilmesinden ibaret şeklî bir süreç değildir. 5901 sayılı Türk Vatandaşlığı Kanunu, başvuru türlerine göre farklı maddi ve usuli kriterler öngörmekte; ayrıca kanuni şartların tamamı sağlansa dahi vatandaşlığa kabul kararını yetkili makamın takdirine bırakmaktadır. ^[1]

Uygulamada karşılaşılan uyuşmazlıklar çoğunlukla ikamet sürelerinin hesabından, evlilik birliğinin tahkikat aşamasında değerlendirilmesinden ya da "millî güvenlik ve kamu düzeni" gerekçesiyle tesis edilen ret işlemlerinden kaynaklanmaktadır. İdari yargı denetiminde ise bir yandan devletin vatandaşlığa kabul konusundaki egemenlik ve takdir yetkisi gözetilmekte, diğer yandan işlemin sebep unsurunun somut bilgi ve belgelere dayanıp dayanmadığı incelenmektedir.

Yetkili Makam Kararıyla Türk Vatandaşlığının Kazanılması ve Hukuki Niteliği

5901 sayılı Türk Vatandaşlığı Kanunu'nun 9. maddesine göre sonradan kazanılan Türk vatandaşlığı; yetkili makam kararı, evlat edinilme ya da seçme hakkının kullanılması ile gerçekleşir. Yabancıların uygulamada en sık başvurduğu genel yolla kazanma, istisnai kazanma ve evlenme yoluyla kazanma usulleri, "yetkili makam kararıyla kazanma" kategorisinde yer almaktadır.

Kanun'un 20. maddesi uyarınca Türk vatandaşlığının kazanılmasına ilişkin kararlar, karar tarihinden itibaren hüküm ifade eder. Dolayısıyla vatandaşlığa kabul işlemi, geçmişe etkili sonuç doğuran tespit edici bir işlem değil, kişiye karar tarihinden itibaren yeni bir hukuki statü tanıyan kurucu (inşai) bir idari işlemdir.

Genel Yolla Türk Vatandaşlığının Kazanılması (5901 Sayılı Kanun m. 11)

Kanun'un 11. maddesi, Türkiye'de belirli bir süre yasal olarak ikamet eden ve toplumsal hayata uyum sağlayan yabancıların vatandaşlık başvurusunda bulunabilmesi için sekiz temel şart öngörmektedir. Başvuru sahibinin kendi millî kanununa, vatansız ise Türk kanunlarına göre ergin ve ayırt etme gücüne sahip olması, genel sağlık bakımından tehlike teşkil eden bir hastalığının bulunmaması, iyi ahlak sahibi olması ve toplumsal yaşama uyum sağlayacak düzeyde Türkçe konuşabilmesi bu şartlar arasındadır.

Kesintisiz beş yıl ikamet şartı ve sürelerin hesaplanması

Genel yoldan başvuru yapacak yabancının, başvuru tarihinden geriye doğru Türkiye'de kesintisiz beş yıl ikamet etmiş olması gerekir (m. 11/1-b). Buradaki "ikamet" kavramı, 5901 sayılı Kanun'un 15. maddesi ve Türk Vatandaşlığı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Yönetmelik hükümleriyle birlikte değerlendirilmelidir. ^[2]

Kanun'un 15. maddesine göre bir yabancı için ikamet, Türk kanunlarına uygun olarak Türkiye'de oturmaktır; yabancı, ikamet süresi içinde toplam on iki ayı geçmemek üzere Türkiye dışında bulunabilir. Türkiye dışında geçirilen ve toplamda bir yılı aşmayan bu süreler, öngörülen beş yıllık ikamet süresi içinde değerlendirilir. Buna karşılık ikamet süresi içinde toplam yurt dışı çıkış süresinin on iki ayı aşması hâlinde ikamet kesintiye uğrar ve önceki ikamet süreleri hesaba katılmaz.

Ayrıca Yönetmelik'in 71. maddesi uyarınca; yasal ikamet izni olmaksızın veya turizm, öğrenim, tedavi gibi amaçlarla alınan ikamet izinleriyle Türkiye'de geçirilen süreler, doğrudan vatandaşlık kazanımında geçerli ikamet süresi olarak kabul edilmez. Ancak bu şekilde Türkiye'de bulunan kişi, sonradan vatandaşlığa esas teşkil eden bir ikamet izni (örneğin çalışma izni veya aile ikamet izni) alırsa, önceki ikamet süreleri yönetmelikte belirtilen usul ve esaslar dâhilinde hesaba katılabilir.

Türkiye'de yerleşme iradesi ve geçim şartı

Yabancının Türkiye'de yerleşmeye karar verdiğini davranışları ile teyit etmesi (m. 11/1-c) ve Türkiye'de kendisinin ve bakmakla yükümlü olduğu kimselerin geçimini sağlayacak gelire veya mesleğe sahip olması (m. 11/1-g) zorunludur.

Yönetmelik'in 15. maddesine göre yerleşme niyeti; Türkiye'de taşınmaz mal edinmek, iş kurmak, yatırım yapmak, ticaret ve iş merkezini Türkiye'ye nakletmek, çalışma iznine tabi olarak bir iş yerinde çalışmak veya Türk vatandaşı ile evlenmek, ailece müracaat etmek gibi olgularla ortaya konulur. Yalnızca başvuru dilekçesinde Türkiye'de yaşamak istendiğinin beyan edilmesi, bu şartın karşılanması için yeterli değildir.

Millî güvenlik ve kamu düzeni bakımından engel teşkil edecek bir hâlin bulunmaması

Hem genel yolla (m. 11/1-h) hem istisnai yolla (m. 12/1) hem de evlenme yoluyla (m. 16/1-c) yapılan tüm vatandaşlık başvurularında ortak koşul, başvuru sahibinin millî güvenlik ve kamu düzeni bakımından engel teşkil edecek bir hâlinin bulunmamasıdır. İdare bu şartı, güvenlik ve istihbarat birimleri aracılığıyla yürüttüğü arşiv araştırması ve tahkikat sonuçlarına göre değerlendirmektedir.

İstisnai Yolla (Yatırım ve Turkuaz Kart Kapsamında) Vatandaşlığın Kazanılması (m. 12)

5901 sayılı Kanun'un 12. maddesi, millî güvenlik ve kamu düzeni bakımından engel teşkil edecek bir hâli bulunmamak şartıyla, genel yoldan kazanmada aranan diğer koşullara (beş yıl ikamet, Türkçe bilme vb.) bakılmaksızın Cumhurbaşkanı kararı ile vatandaşlığa alınabilecek kişileri düzenlemektedir.

Taşınmaz edinimi ve sermaye yatırımı şartları

Kanun'un 12/1-b bendi ve Yönetmelik'in 20. maddesi uyarınca, 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu'nun 31/1-j bendi kapsamında ikamet izni alanlar ile Turkuaz Kart sahipleri ve bunların yabancı eşi ile ergin olmayan veya bağımlı yabancı çocukları istisnai yoldan vatandaşlık kazanabilir.

Yönetmelik'in 20. maddesinin ikinci fıkrasında öngörülen başlıca yatırım kriterleri şunlardır:

• En az 500.000 ABD Doları veya karşılığı döviz tutarında sabit sermaye yatırımı gerçekleştirdiği Sanayi ve Teknoloji Bakanlığınca tespit edilenler,

• En az 400.000 ABD Doları veya karşılığı döviz tutarında taşınmazı, tapu kayıtlarına üç yıl satılmaması şerhi koyulmak şartıyla satın aldığı veya kat mülkiyeti ya da kat irtifakı kurulmuş, en az 400.000 ABD Doları tutarı peşin olarak ödenen taşınmaz için noterde düzenlenen sözleşmeyle satışının vaat edildiği (üç yıl devir ve terkin yapılmayacağı taahhüdüyle) Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca tespit edilenler,

• En az 50 kişilik istihdam oluşturduğu Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca tespit edilenler,

• En az 500.000 ABD Doları veya karşılığı döviz tutarında mevduatı, üç yıl tutma şartıyla Türkiye'de faaliyet gösteren bankalara yatırdığı BDDK tarafından tespit edilenler (veya aynı tutarda devlet borçlanma araçlarını ya da GSYF/GYF katılma paylarını üç yıl tutma şartıyla satın alanlar)

Uygunluk belgesi ve kısa dönem ikamet izni aşaması

Yatırım yoluyla vatandaşlık sürecinde yalnızca tapu devrinin yapılması veya paranın bankaya yatırılması başvuruyu doğrudan başlatmaz. Öncelikle döviz tutarının işlem öncesinde Merkez Bankasına satılarak Döviz Alım Belgesi (DAB) düzenlenmesi, taşınmaz alımlarında SPK lisanslı kuruluşlardan değerleme raporu alınması ve ilgili bakanlıktan "Uygunluk Belgesi" temin edilmesi gerekir. Uygunluk belgesinin alınmasının ardından yabancıya 6458 sayılı Kanun'un 31/1-j maddesi uyarınca kısa dönem ikamet izni düzenlenir ve vatandaşlık başvurusu bu aşamadan sonra incelenir. ^[3]

Evlenme Yoluyla Türk Vatandaşlığının Kazanılması (m. 16)

5901 sayılı Kanun'un 16. maddesi, bir Türk vatandaşı ile evlenmenin doğrudan Türk vatandaşlığını kazandırmayacağını açıkça hükme bağlamıştır. Evlilik, yabancıya yalnızca kanunda öngörülen süre ve şartların gerçekleşmesi hâlinde başvuruda bulunma imkânı tanır.

Üç yıllık evlilik süresi ve aile birliği içinde yaşama koşulu

Evlenme yoluyla başvuruda bulunabilmek için yabancının bir Türk vatandaşı ile en az üç yıldan beri evli olması ve başvuru tarihinde evliliğin devam ediyor olması şarttır. Yönetmelik'in 25/3 maddesi uyarınca, yabancı eşin evlendiği kişi evlilikten sonra Türk vatandaşlığını kazanmışsa, üç yıllık sürenin hesabında evlilik tarihi değil, eşin Türk vatandaşlığını kazandığı tarih esas alınır.

Esasa ilişkin şartlar ise Kanun'un 16. maddesinin birinci fıkrasında üç bent hâlinde sayılmıştır:

1. Aile birliği içinde yaşama (m. 16/1-a),

2. Evlilik birliği ile bağdaşmayacak bir faaliyette bulunmama (m. 16/1-b),

3. Millî güvenlik ve kamu düzeni bakımından engel teşkil edecek bir hâli bulunmama (m. 16/1-c)

Bu şartların sağlanıp sağlanmadığı, illerde kurulan Vatandaşlık Başvuru İnceleme Komisyonu tarafından eşlerle ayrı ayrı ve birlikte yapılan mülakatlar ile kolluk kuvvetlerince gerçekleştirilen konut ve çevre araştırmalarıyla denetlenir.

Türk vatandaşı eşin adli durumu veya tutukluluğunun başvuruya etkisi

Uygulamada evlenme yoluyla yapılan bazı başvuruların, yabancı başvuru sahibinin kendisinden değil, Türk vatandaşı olan eşinin adli sicil kaydından, devam eden ceza yargılamasından veya cezaevinde hükümlü ya da tutuklu bulunmasından hareketle reddedildiği görülmektedir.

5901 sayılı Kanun'un 16/1 maddesi, aranan şartların "başvuru sahiplerinde" bulunması gerektiğini açıkça düzenlemiştir. Anayasa'nın 38. maddesinde güvence altına alınan ceza sorumluluğunun şahsiliği ilkesi gereğince, Türk vatandaşı eşin işlediği bir suçun sonuçları iyi niyetli yabancı eşe yükletilemez.

Nitekim Danıştay 10. Dairesinin E.2016/1913, K.2020/6958 sayılı kararında; Türk vatandaşı eşin tutukluluk veya hükümlülük gibi zorunlu bir sebeple cezaevinde bulunmasının tek başına aile birliğinin sona erdiği anlamına gelmeyeceği, iyi niyetli olan yabancının sırf eşi cezaevine girdiği için mağdur edilmesinin işlemediği bir suçtan ötürü cezalandırılması sonucunu doğuracağı vurgulanmıştır.^[4] Bununla birlikte yabancı eşin de söz konusu suça iştirak ettiğine veya kendi şahsı bakımından millî güvenlik engeli bulunduğuna dair somut tespitler varsa, değerlendirme başvuru sahibinin kendi durumu üzerinden yapılır.

Vatandaşlık Başvurularında İdarenin Takdir Yetkisi ve Yargısal Denetimi

Danıştay 10. Dairesi: Devletin hükümranlık yetkisi ve takdir yetkisinin kapsamı

5901 sayılı Kanun'un 10. maddesinde, "Türk vatandaşlığını kazanmak isteyen bir yabancı, bu Kanunda belirtilen şartları taşıması halinde yetkili makam kararı ile Türk vatandaşlığını kazanabilir. Ancak, aranan şartları taşımak vatandaşlığın kazanılmasında kişiye mutlak bir hak sağlamaz." hükmü yer almaktadır.

İdari yargı içtihatlarında bu hüküm, devletin kimleri kendi vatandaşı olarak kabul edeceğini belirleme konusundaki egemenlik (hükümranlık) yetkisinin bir yansıması olarak değerlendirilmektedir. Danıştay 10. Dairesinin 18.01.2021 tarihli, E.2016/13184, K.2021/68 sayılı kararı, idarenin bu alandaki takdir yetkisinin sınırlarını ve ilk derece mahkemelerinin denetim ölçütünü göstermesi bakımından önemlidir. Söz konusu uyuşmazlıkta ilk derece mahkemesi vatandaşlık başvurusunun reddine ilişkin işlemi iptal etmiş; ancak Danıştay 10. Dairesi, 5901 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca kanuni şartları taşımanın kişiye mutlak bir vatandaşlık hakkı sağlamadığını, devletin hükümranlık yetkisi kapsamında idarenin takdir yetkisinin bulunduğunu ve dosya kapsamındaki bilgi/araştırma bulguları karşısında idarenin ret işleminde hukuka aykırılık bulunmadığını belirterek idare mahkemesinin iptal kararını bozmuştur. ^[5]

Bu karar, vatandaşlık davalarında yalnızca şeklî başvuru şartlarının (örneğin 3 yıllık evlilik veya 5 yıllık ikamet süresinin) tamamlanmış olmasının işlemin iptali için yeterli olmadığını; idarenin güvenlik, kamu düzeni ve kamu yararı ekseninde kullandığı takdir yetkisinin yargılamada ağırlıklı olarak dikkate alındığını ortaya koymaktadır.

Takdir yetkisinin sınırları: Masumiyet karinesi ve somut belge denetimi

İdarenin vatandaşlığa kabul konusundaki takdir yetkisi geniş olmakla birlikte mutlak ve sınırsız değildir. Takdir yetkisi kullanılarak tesis edilen ret işlemlerinin "sebep" unsuru yönünden maddi olgularla desteklenmesi gerekir.

Özellikle başvuru sahibi hakkında geçmişte yürütülmüş ancak beraat, kovuşturmaya yer olmadığı (takipsizlik) veya düşme kararıyla sonuçlanmış adli soruşturma ve kovuşturmaların tek başına "millî güvenlik ve kamu düzeni engeli" veya "iyi ahlak sahibi olmama" gerekçesiyle ret işlemine dayanak yapılması, Danıştay tarafından masumiyet karinesine aykırı bulunmaktadır. Danıştay 10. Dairesinin 03.11.2020 tarihli, E.2016/2785, K.2020/4434 ve 02.11.2020 tarihli, E.2016/13972, K.2020/4355 sayılı kararlarında, kesinleşmiş bir mahkûmiyet hükmüyle sonuçlanmayan veya beraat/düşme ile neticelenen adli kayıtların, kişinin vatandaşlık başvurusunun reddi için tek başına hukuki sebep oluşturamayacağı kabul edilmiştir.^[6]

Dolayısıyla yargısal denetimde temel ayrım şudur: İdare, istihbari veya idari araştırmalar sonucunda kişinin millî güvenlik ve kamu düzeni açısından sakıncalı olduğuna dair somut, güncel ve ciddi bulgular ortaya koyabiliyorsa takdir yetkisi hukuka uygun kabul edilmekte (E.2016/13184, K.2021/68); buna karşılık dosyada hiçbir somut veri bulunmaması veya yalnızca beraat/takipsizlik ile sonuçlanmış eski adli kayıtlara dayanılması hâlinde ret işlemleri iptal edilebilmektedir.

İYUK m. 20/3 kapsamında gizli belgelerin incelenmesi usulü

Millî güvenlik gerekçeli ret kararlarına karşı açılan davalarda, davalı idare veya ilgili güvenlik birimleri dayanak bilgi ve belgelerin "gizli" nitelikte olduğundan bahisle dosyaya sunulmamasını talep edebilmektedir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun (İYUK) 20. maddesinin üçüncü fıkrası, bu duruma ilişkin özel bir kural içermektedir. Hükme göre; istenen bilgi ve belgeler devletin güvenliğine veya yüksek menfaatlerine ilişkin ise ilgili bakanlık veya makam gerekçesini bildirerek bunları vermeyebilir. Ancak maddenin son cümlesi uyarınca "Verilmeyen bilgi ve belgelere dayanılarak ileri sürülen savunmaya göre karar verilemez." ^[7] Bu nedenle idare, ret işleminin dayanağını oluşturan istihbari veya idari araştırma bulgularını mahkemenin denetimine elverişli şekilde dosyaya sunmakla yükümlüdür.

Vatandaşlık Başvurusunun Reddine Karşı İptal Davası

Dava açma süresi, görevli ve yetkili mahkeme

Vatandaşlık başvurusunun reddine ilişkin kararlar idari işlem niteliğinde olduğundan, bu işlemlere karşı 2577 sayılı İYUK'un 7. maddesi uyarınca kararın ilgiliye yazılı veya elektronik olarak tebliğini izleyen günden itibaren 60 gün içinde idare mahkemesinde iptal davası açılabilir. Dava açmadan önce İYUK'un 11. maddesi kapsamında üst makama (veya üst makam yoksa işlemi yapmış olan makama) itiraz edilmesi de mümkündür; bu başvuru işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.

Ön inceleme (komisyon) reddi ile bakanlık veya Cumhurbaşkanı reddi arasındaki ayrım

Dava dilekçesinde husumetin kime yöneltileceği ve yetkili mahkemenin tespiti bakımından, ret kararının hangi aşamada ve hangi makam tarafından verildiği incelenmelidir:

• Başvuru şartlarının (örneğin 5 yıllık ikamet süresinin veya 3 yıllık evlilik süresinin) sağlanmadığı gerekçesiyle dosya henüz Bakanlığa gönderilmeden İl Vatandaşlık Başvuru İnceleme Komisyonu veya Valilik tarafından reddedilmişse, işlem valilik nezdinde tesis edildiğinden davalı konumunda ilgili Valilik yer alır.

• Ön incelemeden geçerek Bakanlığa gönderilen başvurunun İçişleri Bakanlığı (Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü) tarafından reddedilmesi hâlinde husumet İçişleri Bakanlığına; istisnai vatandaşlık gibi doğrudan Cumhurbaşkanı kararı gerektiren süreçlerde ise işlemi tesis eden makama göre İçişleri Bakanlığı ve/veya Cumhurbaşkanlığına yöneltilir. İYUK'un 32. maddesindeki genel yetki kuralı gereğince dava, dava konusu idari işlemi yapan idari merciin bulunduğu yerdeki idare mahkemesinde görülür.

Uygulamada Sık Karşılaşılan Sorular

Öğrenci veya turistik ikamet izinleri beş yıllık kesintisiz ikamet süresine dâhil edilir mi?

Yönetmelik'in 71. maddesi uyarınca turistik, öğrenim veya tedavi amacıyla alınan ikamet izinleriyle Türkiye'de geçirilen süreler, tek başına genel yoldan vatandaşlık başvurusunda aranan beş yıllık ikamet süresini doldurmaz. Ancak yabancı, daha sonra çalışma izni veya aile ikamet izni gibi vatandaşlığa esas bir ikamet türüne geçiş yaparsa, önceki ikamet sürelerinin kanun ve yönetmelikte öngörülen çerçevede hesaba katılması söz konusu olabilir.

Başvuru yapıldıktan sonra Türk vatandaşı eşin vefat etmesi durumunda süreç nasıl işler?

5901 sayılı Kanun'un 16. maddesinin ikinci fıkrası bu durumu açıkça düzenlemiştir. Başvuru tarihinden sonra Türk vatandaşı eşin ölümü nedeniyle evliliğin sona ermesi hâlinde, "aile birliği içinde yaşama" şartı aranmaz. Yabancı eşin diğer şartları (evlilik birliğiyle bağdaşmayacak faaliyette bulunmama ve millî güvenlik/kamu düzeni engeli bulunmama) taşıması hâlinde başvurusu değerlendirilmeye devam edilir. Ancak eşin vefatı henüz vatandaşlık başvurusu yapılmadan önce gerçekleşmişse evlenme yoluyla başvuru imkânı ortadan kalkar.

Hakkında beraat veya kovuşturmaya yer olmadığına dair karar bulunan yabancının başvurusu reddedilebilir mi?

İdare uygulamada geçmişteki adli soruşturma kayıtlarını gerekçe göstererek başvuruları reddedebilmektedir. Ancak Danıştay 10. Dairesinin kararlarına göre, masumiyet karinesi gereğince kesinleşmiş bir mahkûmiyet hükmü bulunmaksızın, beraat veya takipsizlik kararıyla sonuçlanmış dosyaların tek başına engel kabul edilmesi hukuka aykırıdır. Bununla birlikte adli soruşturmadan bağımsız olarak kişinin millî güvenlik açısından sakıncalı olduğuna dair başkaca idari/istihbari tespitler mevcutsa, yargı mercileri idarenin takdir yetkisini dikkate alarak ret işlemini hukuka uygun bulabilmektedir.

Başvuru reddedildikten sonra yeniden vatandaşlık başvurusu yapılabilir mi?

5901 sayılı Kanun, başvurusu reddedilen bir yabancının yeniden başvuruda bulunmasını engelleyen bir bekleme süresi öngörmemiştir. İkamet süresi veya Türkçe yeterliliği gibi sonradan tamamlanabilir bir eksiklik nedeniyle ret kararı verilmişse, şart sağlandığında yeniden başvuru yapılması mümkündür. Buna karşılık ret kararı "millî güvenlik ve kamu düzeni" gibi arşiv kaydına dayalı bir nedene dayanıyorsa, mevcut idari işlem yargı kararıyla iptal edilmedikçe yapılacak yeni başvurunun da aynı gerekçeyle reddedilme riski yüksektir.

Sonuç

Türk vatandaşlığının sonradan kazanılması, başvuru sahibinin seçtiği hukuki yola (genel, istisnai veya evlenme yolu) göre aranan şeklî ve maddi koşulların eksiksiz yerine getirilmesini gerektiren çok aşamalı bir idari süreçtir. 5901 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca kanuni şartların taşınması kişiye mutlak bir vatandaşlık hakkı bahşetmemekte; devletin hükümranlık yetkisi çerçevesinde idareye geniş bir takdir alanı tanınmaktadır.

Danıştay 10. Dairesinin E.2016/13184, K.2021/68 sayılı bozma kararı, idarenin takdir yetkisinin ve güvenlik değerlendirmelerinin ilk derece mahkemelerince göz ardı edilemeyeceğini ortaya koyarken; aynı Dairenin E.2016/2785, K.2020/4434 ve E.2016/1913, K.2020/6958 sayılı kararları ise beraatle sonuçlanan yargılamaların veya yalnızca Türk vatandaşı eşin cezaevinde bulunmasının tek başına ret sebebi yapılamayacağını göstermektedir. Bu nedenle vatandaşlık uyuşmazlıklarında hem başvuru dosyasının oluşturulması hem de ret kararlarına karşı 60 günlük dava süresi içinde yürütülecek yargısal süreç, işlem dosyasındaki somut bilgi ve belgelerin niteliğine göre ayrı ayrı değerlendirilmelidir.